新常态下招投标综合监管面临的新挑战及应对策略

发布日期:2016-03-25

        今年以来,随着依法行政的深入推进和公共资源交易体制改革的深化,各地招投标综合监管机构纷纷上演“变形记”。有的为加强公共资源交易管理,成立政府公共资源交易监督管理委员会办公室,强化组织协调职能;有的通过地方人大立法的形式,在原来招投标综合监管的基础上,授权成立公共资源交易监督管理机构,如安徽和湖北等省;有的撤销原来地方政府授权的招投标集中统一监管机构,强化公共资源交易平台的集中统一,如曾经的全国“第一标局”—株洲市招标投标管理局;还有的在贯彻执行六部委《关于建立清理和规范招标投标有关规定长效机制的意见》中,不断矫正法无授权的招投标监管和行政审批行为??

    总之,无论哪种形式的变身,都体现了公共资源交易领域的深刻变化:一是政府和社会依法行政的意识在加强;二是公共资源交易的监督管理力度在加大;三是公共资源交易市场在进一步规范。针对招投标综合监管,唯有审时度势,积极迎接挑战,转观念、转思路、转方法,才能依法依规充分履职,服务好经济发展。  

充分认识招投标市场面临的新挑战

(一)挑战一:新常态提升招投标监管新要求

1.PPP模式成为基础设施项目建设的主流。新常态下,投资基础设施建设依旧是经济发展的稳健抓手。只是这种投资主体由原来的以政府为主,开始向投资主体多元化转变。2014年下半年以来,国务院及国家发改委、财政部连续下发多个有关PPP项目的政策文件,支持社会资本进入基础设施领域。2014年11月,财政部公布了首批30个项目,总计1800亿元的PPP项目;2015年5月国家发改委公开发布政府和社会资本合作(PPP)推介项目,首批发布的项目共计1043个,总投资1.97万亿元,项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。据统计,自2014年9月以来,34个省市区地方政府共推出总额约1.6万亿元的PPP项目。由此可见,以PPP模式为主流的基础设施建设高潮已经到来,这将改变以往以施工总承包为主流的招标方式,也必将改变招投标监管服务的重点和方式。作为招投标监管机构及工作人员,必须认真学习研究国家这些新政,在严格遵循《招标投标法》及《招标投标法实施条例》的前提下,指导业主不拘一格探索适合PPP模式的招标方式。

2.深入简政放权成为政府释放市场活力的工作常态。2015年的国务院常务会议中,李克强总理又多次强调政府对市场要放管结合、相辅相成,要营造公平竞争环境,要规范市场秩序,要加强事中、事后监管和完善监管体系。近日,国家发改委、财政部相继出台系列政府简政放权的政策,放开工程勘察、设计、监理、招标代理等原来的政府指导价为市场价;取消政府采购代理资格审批,集中目录外的项目,采购人在网上平台可以自主选择代理单位等;住房城乡建设部颁布《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》,提出改革招标投标监管方式,非国有资金投资项目试行由建设单位自主决定是否进行招标发包,是否进入有形市场开展工程交易活动。一些地市已明确民营资本项目可以自行选择是否招标,是否进入市场招标,政府招投标监管的重点只是政府投资项目。

3.严格依法行政成为政府一切工作的准则。党的十八届四中全会提出依法治国的战略,再次给政府各项工作敲响了依法行政的警钟。依法行政包含三方面内容,一是办事权限合法。以前行政管理除了法律授权职能外,更多的是政府行政授权的职能,并且政府将此作为依法管理社会事务的补充手段。现在强调依法行政,要求政府各部门依法清理、制订自己的正面权力清单。今后,法律无授权的,政府将不再授权部门管理职能。二是办事程序合法。程序是确保结果的关键。《招标投标法》本身是一部程序法,它要求市场主体必须严格按照法定程序进行操作。对招投标活动的监管,就是监督招投标市场主体的行为是否符合法定程序要求,并对违法行为给予纠正。因此,监管机构对招投标市场的管理、服务,除了要接受招投标法律法规的约束外,还要接受《行政监察法》、《行政处罚法》等行政法律规范的监督和制约。一定要严格依照法定权限、法定程序进行,既不失职渎职,也不越权越位。三是办事结果合法。权限合法和程序合法是结果合法的前提。在严格依法行政的大背景下,监管机构一定要重视主体的合法、程序的合法。

(二)挑战二:新体制催生招投标监督新机制

 1.法律法规对招投标行政职责分工进一步明确。招投标是一种交易形式,也是工程、政府采购、国土等项目多采用的一种交易方式。依据现有的相关法律法规,公共资源交易的其他形式还有挂牌、拍卖、竞争性谈判、单一来源采购等。以前《招标投标法》和《政府采购法》“打架”或分工不明确的地方,在2012年2月1日起实施的《招标投标法实施条例》中得到了统一和进一步阐述,基本消除了两部法律之间的“隔阂”。同时,《招标投标法》作为一部专业法、程序法,根据法律适用的基本原则,较《建筑法》、《交通运输法》和《政府采购法》等相关实体法在招投标专业和程序上有优先权。

2.公共资源交易体制改革如火如荼。《招标投标法实施条例》结合各地的招投标体制创新经验,给各地的招投标集中统一监管改革留了“口子”,这也是各地招投标综合监管向公共资源交易监督华丽变身的法律依据。各省市政府依据《条例》,有权决定公共资源交易项目是否统一进场、集中监管。为此,一些省市依据新修订的《立法法》,通过省人大或设区的地市人大立法,出台《公共资源交易监督管理条例》,授权公共资源交易综合监管机构实施招投标和其他交易的监督权,做到了政府行政管理事务的依法授权。目前,全国已有一半以上的省市完成了公共资源交易监督体制改革,其余的省市也正在紧锣密鼓积极推进公共资源领域的改革。

3.公共资源交易平台整合已大势所趋。国家整合公共资源交易平台的方案意见即将出台。服务平台建设要求以政府主导,提供公共服务为目的,整合工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等公共资源交易活动。为市场主体、社会公众、行政监督部门提供公共资源交易保障、信息服务和监督支撑。服务平台应满足以下功能:一是全流程电子化交易服务功能。二是信息资源集中共享服务功能。三是行政监督支撑服务功能。四是专家资源服务功能。五是必要场所设施服务功能。下一步,除了传统的工程建设和政府采购项目之外,国土、产权、医药耗材等凡属于公共资源领域的项目,都将集中进入公共资源交易市场。

(三)挑战三:新机制带来公共资源交易监管新方式

1.机制的创新,必将推动监管手段创新。社会学中,机制的建立,一靠体制,二靠制度。这里的体制,主要指的是组织职能和岗位责权的调整与配置;所谓制度,广义上包括国家和地方的法律、法规以及组织内部的规章制度。由此可见,体制与机制是一个相辅相成、螺旋推进的关系。体制变革,必将推动机制的改变;同时,机制的创新,也必将推动体制的向前发展。公共资源交易体制发生变化,与之配套的相关管理制度必然要发生变化,也必定推动监管要充分利用科技,不断创新监督手段。

2.交易平台的迅速发展,必将推动政府加速监督平台建设。信息技术和互联网的迅猛发展,推动着公共资源交易电子化阔步向前。目前,国家8部委实施的《电子招标投标办法》及其《技术规范》,已经为公共资源的电子交易系统及交易平台、公共服务平台和监督平台的建设制订了准则和技术规范,各地市政府的电子招投标行政监督平台正严格贯彻《关于进一步规范电子招标投标系统建设运营的通知》(发改法规〔2014〕1925号)精神,按照独立规范运行、保证在线监督的独立性和公正性的架构建设或改造,以充分体现监督平台的简政放权和透明高效。

3.要提升监管效率,必须确保实施在线行政监督。以往招投标行政监督和管理手段多是采用传统纸质载体的管理方式,不仅行政监督成本高,而且效率和透明度不高,且多被社会诟病。推行交易电子化后,要求建设与之配套的行政监督电子平台实施在线监督。这个监督平台,必须明确监管事项、监管流程和监管要求,除了法律明确不能公开的信息外,只要不涉及商业和技术机密,都应最大限度公开,并且通过网上公布交易信息、招标文件、交易过程、交易结果及中标人的诚信体系和项目实施进度查询、合同管理等环节,达到行政监督与社会监督的有机结合,增强监管的针对性、前瞻性和有效性。

积极迎接新挑战的应对策略

(一)梳理法定职能,严格依法行政

(1) 明确公共资源交易综合监督机构的法定地位。《招标投标法实施条例》第四条“县级以上地方人民政府对其所属部门有关招投标活动的监督职责另有分工的,从其规定”,明确了县级以上政府有权依法授权一个部门承担工程建设项目在实施招投标活动过程中的监督职能。对于其他公共资源项目交易的监督,比如土地招拍挂,国有控股或占主导地位的企业产权的拍卖,医药、器械及耗材的招标和政府特许经营权转让等,公共资源交易综合监督机构应通过地方人大立法授权进行交易环节的综合监督职能。

(2)可以对无立项部门核准的邀请招标方式进行批准或认定。《招标投标法实施条例》第八条第二款规定:“国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大,拟采用邀请招标的,属于本条例第七条规定的项目,由项目审批、核准部门在审批、核准项目时做出认定;其他项目由招标人申请有关行政监督部门做出认定。”实践中,如政府投资的市政基础设施的维修改造建设项目或国有控股及占主导地位的小型建设项目,无可研、立项审批,又达到招标限额,采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大,可以采用邀请招标方式。地方政府可以依法授权公共资源交易综合监管机构对此类项目邀请招标方式进行核准或认定。

(3)对评标过程进行监督。《招标投标法实施条例》第四十六条第四款规定:“有关行政监督部门应当按照规定的职责分工,对评标委员会成员的确定方式、评标专家的抽取和评标活动进行监督。”综合监管机构可以依据《条例》和政府授权的职能,一是对招标人提出的评标委员会成员的产生方式进行监督,即是在评标专家库中采用随机抽取方式确定,还是允许招标人直接确定,进行提前备案监督。依据《招标投标法》第三十七条:“一般招标项目可以采取随机抽取方式,特殊招标项目,可以由招标人直接确定”;二是监督评标专家的抽取过程,即招标人对评标专家的需求是否符合《招标投标法》第三十七条的要求。三是对评委评标活动进行监督。目前相关法律法规都强调评委是要集中进入交易场所评标,监管机构对评委评标过程是否有违法违规行为进行监督。

(4)接受依法必须进行招标项目的招标投标情况书面报告。《招标投标法》第四十七条规定:“依法必须进行招标的项目,招标人应当自确定中标人之日起十五日内,向有关行政监督部门提交招标投标情况的书面报告。”这是指招标人应将项目招投标的所有资料,包括中标通知书,送交项目监督管理机构备案。实行电子化后,更多是指数据电文形式的资料。对自行招标项目,招标人备案中标通知书时,也应提交书面招投标情况报告。

(5)受理和处理投诉。《招标投标法》第六十五条规定:“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的,有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。”《招标投标法实施条例》第六十一条第二款规定:“行政监督部门应当自收到投诉之日起3个工作日内决定是否受理投诉,并自受理投诉之日起30个工作日内做出书面处理决定”。 如果政府依法授权综合监管机构受理投诉,严格按国家七部委11号令,依法受理;如果没有授权综合监管机构受理投诉,对于接到的公共资源交易过程的投诉,进行登记后,应立即移送有权部门处理。

(6)对招标投标违法行为的查处。《招标投标法》及其实施条例均规定行政监督部门对各种招标投标违法行为进行处理的权限。凡属于招投标交易环节的违法行为,如若综合监管机构依法被授权行政处罚权,应依法履职;如若综合监管机构只有相关行政部门的委托处罚权,只能以相关行政部门的名义下达违法行为处理决定书。

(7)对违法行为的公示公告。依据《招标投标违法行为记录公告暂行办法》第七条规定“对招投标违法行为所做出的以下行政处理决定应给予公告:(一)警告;(二)罚款;(三)没收违法所得;(四)暂停或者取消招标代理资格;(五)取消在以定期内参加依法必须招标项目的投标资格;(六)取消担任评标委员会成员的资格;(七)暂停项目执行或追回已拨付资金;(八)暂停安排国家建设项目;(九)暂停建设项目的审查批准;(十)行政部门依法做出的其他行政处理决定”。综合监管机构及交易中心,都应在原发布项目信息和招标公告的媒体及相关网站公示对违法行为的处理结果。

(二)适应新要求,迅速进行三转

1.转观念。一是要从权力向责任转变。政府对公共资源交易的监管,是政府用“有形之手”弥补目前市场自我调节管理“无形之手”不足的权宜之计。随着市场经济的深入发展和社会诚信体系的建立,政府会不断简政放权,最终将市场的监管交由市场自我完善、自我约束、自我发展。综合监管机构处在市场监管服务的最前沿,首要的是树立责任意识、服务意识和市场意识,消除权力意识。

二是从授权管理向依法管理转变。以前综合监管更多的是制定加强市场的管理措施,包括制订各类“红头文件”以弥补法律的空缺。比如,为防范招标人“明招暗定”,剥夺法律赋予业主派代表参与评标的权力;为防止排斥潜在投标人,不允许招标人设置两个以上资质;限定招标人对标段划分及限制投标人投标标段等。现在依法治国强调的是依法执政、依法行政。综合监管机构应严格将监管行为控制在法律授权范围内,法律对市场主体没有明确的禁止性行为,监管机构不得设置。

三是要从事前、事中监督,向强化事中、事后监督转变。原来的综合监管,强调事前的防范、事中的强化、事后的弥补。在某种意义上是以监管权力,取代业主权利;以监管职责,替代业主责任。最突出的表现就是对招标文件和采购文件的审查备案。《招标投标法》和《政府采购法》及其配套法规文件赋予行政部门的权力是对招标人或采购人以不合理条件限制或排斥潜在投标人及对供应商采取差别待遇的进行处罚。很显然,真正确保招标文件、采购文件合法、合理性的责任主体就是招标采购人或其委托的代理机构。相关的法规政策文件,明确的都是招标人在发放招标文件前到相关行政主管部门备案,并未赋予监管机构对招标文件的审查权。综合监管机构审查招标采购文件,一则于法无据;二则加大了监管的强度;三则根据“谁审批、谁负责”的行政管理原则,要承担相应的责任;四则监管人员受专业技术能力限制,不可能具有相应的水平。

因此,对招标采购文件,综合监管机构只应备案公示,让社会上专业的、甚至舆论的力量监督招标文件的合法性、合理性,综合监管只接受查处对招标采购文件不合法、不合理问题的投诉。

2.转思路。一是准确定位综合监管职责。要立足市场交易环节,准确定位职能职责,不争权、不推责,妥善处理与相关行政主管部门的职责关系,强化交易过程的严格依法监管,延伸与相关行政部门的事后协调配合职能;二是借势借力提升市场管理水平。抓住国家、省、市信息平台三级联网的机遇,对市场主体的资信情况包括企业业绩及查处的违法违规行为进行信息披露、曝光,加大市场主体的违法成本,震慑违法行为,打造信息共享、共用,构筑社会诚信体系平台,提升监督管理服务市场的手段。三是从单一的工程项目监管向公共资源项目监管转变。目前大部分的公共资源交易综合监管机构的前身都是工程建设项目交易监管机构,针对市场交易项目内容、性质、特点及交易方式的变化,综合监管机构要认真分析各类项目的特点,抓住重点、难点、热点项目,盯住每类项目交易的关键点,以“四两拨千斤”之势,确保项目交易依法依规、公开透明。

3.转方法。充分利用互联网信息技术,改进提升监管方法。一是加快建设电子招投标公共服务平台,充分发挥其功能,为社会各方提供信息服务。面向运营机构、社会公众、评标委员会、监督部门、招标人、招标代理机构、投标人建设电子公共服务平台,提供公共资源交易相关法律法规政策文件查询,项目交易信息公告,市场主体资信与业绩公示,市场主体身份注册与验证,综合评标专家服务,公告行政处理决定,实现各平台数据交换服务等。二是加强电子招投标交易平台监督,为市场主体提供公平竞争环境。通过鼓励各类主体竞争建设电子交易平台,实现用户注册、招标文件下载、资格预审、发标、投标、开标、计算机辅助评标、远程评标、定标、异议、资料归档、费用管理等功能。三是强化电子招投标监督平台功能,为行政监督和监察及检察机构在线监督提供技术保障。将工作方式和手段从依托传统手段及平台向依托信息化电子平台转变,充分发挥互联网公开性强、监督力度大的优势,确保公共资源交易的公开、公平、公正。

 

 

来源:《招标采购管理》  (作者: 白淑芬 单位:株洲市招标投标管理局)